城乡协调发展中的社会治理体制机制创新

□ 张英俊

实现城乡统筹发展是我国经济社会发展中的重大战略。党的十八届五中全会指出：“推动城乡协调发展，健全城乡发展一体化体制机制”。城乡协调发展的社会治理体制机制创新,是形成城乡经济社会发展一体化的重要方面和本质体现，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。

一、城乡协调发展的治理体制机制创新的现实背景

1.城乡协调发展的治理体制机制创新是落实“五大”发展理念的必然选择。党的十八届五中全会确立的创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展”理念相互融合、相辅相成，是具有内在联系的集合体。其中，协调发展在我国经济社会发展全局中具有举足轻重的位置，它既是发展的重要手段又是发展的重要目标，也是评价发展的客观标准和衡量尺度。习近平总书记曾经指出：“下好‘十三五’时期发展的全国一盘棋，协调发展是制胜要诀。”因此，形成城乡协调发展的治理体制机制，解决我国经济社会发展中的不协调问题，是落实“五大”发展理念的必然要求。

2.城乡协调发展的治理体制机制创新是挑战传统城乡二元治理模式的现实需求。随着城乡一体化的快速推进，传统社会结构进一步解体，同时出现了社会行为规则的失范，阶层结构变化与定性化趋势加大，社会利益结构分化与博弈失衡，公权力退位与社会组织不成熟，民生保障不力与公共服务矛盾，“熟人社会”趋于瓦解，向“陌生人社会”转型，“单位人”向“社会人”转变，城中村、城乡结合部成为社会治理的盲区。每年都有两亿多农民工进入城市工作和生活，流动人口服务管理成为城市社会管理的难点，据有关统计，2010-2015年，中国流动人口数量持续保持2亿人以上，2015年，我国流动人口规模达2.47亿人，占总人口的18%,相当于每六个人中有一个是流动人口；新生代的比例已经超过一半，为51.1%。乡村社区的“空心化”、空巢、留守村庄大量增加。这种社会结构剧烈变动挑战传统的社会治理体制，由此给社会治理带来了很多新情况新课题。为此，解决传统城乡二元治理模式挑战的重要途径在于城乡协调的社会治理的体制机制创新。

二、城乡协调发展的治理体制机制存在的问题

当前，城乡治理的二元结构尚未完全消除，制约城乡协调发展的体制机制尚不完善，影响了城乡协调发展的治理体制机制创新。

1.城乡协调社会治理中强势政府主导明显，社会参与不足。目前在社会治理中，政府仍然呈现强势主导，习惯靠行政力量推动，与社会的合作互动明显不足。一是政府社会管理内容过细。政府把触角延伸到了社会管理的最基层，如物业收费、文化活动、慈善救助等处处在政府的管理控制之下，层层设立组织，购买服务岗位，依然管了诸多不该管的事，既加大了政府管理的压力和财政负担，又制约了社会自治的发展。二是社会组织发育缓慢。截至2016年第1季度，全国经民政部门依法登记的社会组织达到66.48万个，其中社会团体32.9万个，基金会4841个，民办非企业单位33.1万个。而发达国家每万人拥有社会组织一般超过50个，我国不到3个；发达国家社会组织支出占GDP的比重为7%，我国仅占0.55%；社会组织就业人员，一些发达国家占全部就业人员的3%以上，而我国仅占0.7%。三是行业管理组织履行社会管理职能不够充分。大部分社会组织规模偏小、独立性差，承接政府职能转移能力不足，在社会治理中发挥作用有限。

2.城乡协调社会治理的运行机制还不够科学。一是城乡社会治理模式针对性不强。传统的城乡治理模式并没有兼顾城乡发展的实际情况，城市社区和农村村居在群众自治管理差异性上认识不足，没有探寻到城市社区与农村村居治理路径和模式的不同特点。二是在决策风险管理方面，决策风险评估机制还不健全。化解社会矛盾纠纷的各种力量和各种手段还缺乏有效衔接，基层矛盾纠纷排查不够及时、准确，信访督办落实措施还不够有力。三是在社会治安管理方面，“打黑除恶”、社会治安长效稳定机制不够完善；信息收集预警机制落后于实战需要，社会稳定工作被动应付；基层维护稳定工作中比较普遍地存在警力不充足、网络不健全、能力不适应、工作不规范等问题，有些群防群治组织形同虚设，与艰巨繁重的维护稳定任务形成很大反差。四是在安全生产管理方面，各相关责任部门在信息沟通、联合执法等方面没有形成强有力的工作落实机制，安全生产许可审批把关不严，安全监管存有失控漏管等问题。五是在应急管理方面，城市社区形成时间晚，认同感、熟识度差，基层组织缺乏资源统筹能力，安全防范意识不足，应对突发事件能力差。应急平台建设有待加强，缺乏预案演练，队伍缺乏经验，物资准备不足，普遍存在侥幸心理，社会动员机制还不够健全。

3.农村村民和城市居民参与城乡协调社会治理的作用发挥不够。以社区自治组织、非营利社会组织和公民为主体的社会治理自治，是现代社会治理的重要内容。一是基层农村依法自治作用发挥有限。村民委员会本身是根据民主自治原则组建的，强调村民参与自治。但现实中，村民的自治参与性不强。“事不关己高高挂起”的无为心态比较突出，对于不涉及个人直接利益的事务多是不关心、不参与，重视个人利益而忽视他人权利。二是城市社区治理体制还停留在为政府“上传下达”层面，城市社区承担了更多的社会事务职责，如民政部门要求城市社区承担老年人口的生活照料服务的职能；卫生部门要求城市社区配合推进家庭康复治疗服务；文化体育部门要求提倡城市社区加强文化体育设施的建设和使用，教育部门要求发挥城市社区强化教育功能等，这些都需要城市社区服务来承担。尽管社区发挥着很重要的管理职能，但目前社区体制却存在着建制散、权力小、人员少、资源乏、参与差的问题。三是社区志愿精神缺乏。助老济困、维护公益等志愿活动，参与范围窄，实际效果差，无论是党员干部还是普通群众，普遍缺乏主动性，参加志愿组织并参与实际活动者严重偏少。

三、创新城乡协调发展的社会治理体制机制对策思考

1.优化城乡协调发展的社会治理主体机制。优化城乡统筹发展中的社会治理主体机制，要形成党委领导，政府主导，社会协同，公民参与的主体机制。政府、社会、公民各有职责、各有优势，每一方面都不可或缺。要注重整合、调动各方面的资源力量，真正形成齐抓共管的强大合力。要注重各种力量的统筹、资源的共享，增强社会治理的整体性、系统性、协同性。要实现社会治理主体结构的多元化，政府、社会组织、公民扮演着不同的角色分工，占有享用不同的资源手段，行使不同的行为方式，担当不同义务责任。首先，充分发挥政府社会治理的主导作用。政府是社会治理的发动机和推动器，担负着把握战略方向，保证制度供给，统筹社会治理的领导责任。大力加强政府在制度性设计、全局性事项管理等职能，依法界定政府的治理权限，通过法治化的方式和途径将部分社会治理权适度转移给其他治理主体，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。逐步实现由政府一元行政管理结构，转向社会多元协同治理结构，扭转治理结构主体单一的局面。其次，激发社会组织参与社会治理活力。社会组织是社会治理的重要主体和依托。建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。加快实施政社分开，正确处理政府和社会关系，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。最后要激活居民自治。充分调动公民参与社会治理的积极性和热情，增强其参与意识。加强城市社区建设，发挥居民委员会、社区服务中心、社区业委会、物业管理公司等平台作用，实现社区居民自我管理、自我服务，共同参与社区管理，实现政府治理和社会组织自我调节、居民自治的良性互动。创新农村社区自治模式。创新村民自治组织民主权力运行的体制机制，严格依法履职，满足广大人民群众的需求与呼声。变革农村自治模式，要在集体资产股份制改造的基础上，打破原来的村委自治，实行社区自治。多个村庄组团式形成的新型社区，可实行村委与社区两级自治体制，对社区事务分级管理、分工负责。农业产业化、多元化及合作组织发展充分的社区，集体经济占主导的社区，可以实行经济实体与村委会合二为一的自治体制，实现生产和生活服务一体化。不断完善社情民意的调查征集机制、民主协商互动机制，推动把不同的利益诉求纳入有序化、法制化轨道，最大限度减少诉求表达的随意性，努力凝聚社会共识，形成社会治理合力。

2.创新城乡协调发展中的社会治理运行机制。分析城乡协调发展的治理体制机制运行中城市和乡村社会治理的不同特点和规律，探究城市和乡村治理主体在城乡社会协同治理中的职能定位,有效规避治理模式“一刀切”，针对城乡关系不同的特点采取差别化的政策措施。乡村社区治理，重在广泛地吸收农民参与，调动农民参与村居自治的积极性和主动性，使农民有充分的“话语权”，着力推动村民参与农村公共事务和公益事业的管理，参与民主决策、民主监督和村务公开。城市社区的社会治理，重在完善社会管理的规范化、管理信息化，推行“网格化管理”工作机制，给群众创造一个和谐有序的生产生活秩序。健全以城乡社区自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型社会治理体系，把城市社区建成社会治理的基础性平台。

3.建立破解城乡二元结构，适应城乡一体化的治理体制机制。以城乡有别的二元户籍制度、城乡分割的土地制度、城乡分离的社会保障、就业制度等为代表的城乡二元社会治理结构体制严重阻碍了城乡协调发展的进程，今后要着力建立有利于改变城乡二元社会治理结构的体制机制。一是进一步深化户籍改革，各地根据实际逐步取消城乡户籍差别，鼓励农民迁徙和流动，促进农业人口的城镇化转化。进城农民工能一视同仁享受城市居民权利义务，实现同工同酬，逐步取消城市各种显性或隐性补贴和特有的社会福利待遇，同时加大农村基础设施和公共设施投入，提高农民的社会福利水平。二是改革土地制度，实现城乡一体的土地征占用制度。规范农村集体土地使用权的流转，使其同城市国有土地一同参与城乡协调发展，努力实现同地同权；合理调整土地增值收益在国家和农民间的分配关系，维护失地农民的合法权益。三是统筹城乡社会保障制度。逐步建立城乡衔接的社会保障体系，社会保障的覆盖面全覆盖，随着经济的发展，逐步提高城乡居民养老保险参保率和医疗保险水平。四是建立城乡统筹协调的劳动力市场。克服就业中的身份歧视，建立公平、竞争、自由、统一的的劳动力市场；政府要进一步优化就业优惠扶持政策，尤其是要加大对农业转移人口的技能培训，提升他们的再就业和创业能力。五是革除城乡二元社会服务制度。逐步实现基本公共服务城乡一体，推进形成政府主导的城乡全覆盖、可持续长效的基本公共服务体系，实现基本公共服务城乡均等化、一体化。

4.建立城乡协调的社会治理保障机制。建立制度保障体系能够保障城乡协调社会治理的有效运行。包括制度保障、组织保障、人力保障、财政保障、信息保障、监督评估等系统。按照城乡一体，通盘考虑，统筹规划，一体布局，解决城乡脱节、重城市轻农村的问题。注重运用大数据，提高社会治理智能化水平。运用大数据手段深度融合到社会治理中，特别是通过大数据实时关联、数据碰撞比对，探寻城乡协调社会治理的规律或趋势，实现形势精准研判、风险精确预警，提升社会治理的层次和水平。□

（本文为2016年山东省行政学院科研合作课题《城乡协调发展的治理体制机制创新研究——以东营市为例》的研究成果，课题编号：SHZKT201605。作者：山东省东营市委党校法学教研室主任教授）